基层公务员升职之困
要真正激发700多万公务员的巨大“存量活力”，疏通上升通道、完善退出机制，是即将展开的公务员分类改革的必然选项
“对我来说，这一生基本都能看到头了。”尽管才30岁出头，在苏南某县人事局工作的小赵却已这样描述自己的“职业生涯”。“我工作也有十多年了，一直在这个单位，现在名义上是个"副主任"，级别不过是个科员。这都是熬年头熬出来的，估计以后最多也就是个"主任"，但还是科员，基本上也就这样了。”
小赵的话，折射出当前公务员群体“升职难”的困窘局面。这给很多公务员，尤其是基层公务员带来了无尽的苦恼。
近期，《瞭望》新闻周刊记者走访广东、江苏、湖南、云南、宁夏、辽宁等地的近百位公务员了解到，目前基层公务员上升通道较为单一、狭窄，公务员群体对于升职“天花板”、“挤行政”等现象反映强烈；而另一方面，抱紧“铁饭碗”的保守心态又让他们选择留在“体制内”，或激情坚守，或混沌度日。
多位受访公务员认为，在“职务本位”的晋升规则下，行政级别不仅决定着薪资待遇的高低，更关系着他们施展才华的舞台和空间，以及自身能力的社会认可度等“职业尊严”。要真正激发700多万公务员的巨大“存量活力”，疏通上升通道、完善退出机制，是即将展开的公务员分类改革的必然选项。
“能上去的只是少数人”
小李的公务员生涯，是从宁夏隆德县某乡镇开始的。“在乡镇什么都得干。我负责过乡政府的食堂，天冷了还要劈柴、背炭、点炉子。”从北京一所重点大学毕业的小李今年27岁，2013年他通过自己的“途径”调到了县委机关。
“虽然行政级别没变，但毕竟到了县这一级。如果还在乡镇，副科、正科一步步往上走，指不定要熬到啥时候了，比我资历老的人都在前面排着呢。”小李说。
在调研中记者发现，小李的心态是基层公务员对自己未来职业道路的普遍看法。在隆德县，吃“财政饭”的公务员和事业编制人员一共有5100多人，但副科级以上干部只有400人左右。职级越高，人数越少，这样“金字塔”式的行政级别分布，是全国公务员系统的一个缩影。
李红在隆德县乡镇基层工作了二十多年，仍是一名普通科员。由于行政级别是最低档，她的待遇一直上不去。“我都快50岁了，往上升是没啥希望了。在基层工作了这么多年，待遇一直是最低的，心里总感觉不太公平。”李红说。
“级别上，基本可以确定我已经到头了”，作为70后，珠三角某市的一位镇街派出所副所长如今只是个副科级。他告诉记者：“在基层，像我这样干到退休还是科级的情况非常普遍。”“工作能力、学历是必要条件，此外还有年龄、机遇、人缘，甚至社会关系、家庭背景都是影响升迁的因素。总之，能上去的只是少数人。”一位科级基层干部这样说道。
《瞭望》新闻周刊记者发现，各阶层的公务员都存在着升职“天花板”。与基层公务员相比，省市两级公务员看似起点较高，但同样苦于上升通道的逼仄。
对很多机关的公务员来说，处级是一道难以逾越的“关口”。广东梅州市某部门的张主任从科员、主任科员，再到副处长，一共花了10年。“我还算快的，有人干了一辈子也没上副处。在市这一级，像我这样37岁做到副处级已算不容易，再往上走就更难了。正处级已经算"高级官员"了，而"领导班子"就更不是普通公务员可以想象的”。他说。
江苏省一位干了近十年处长的公务员对记者感叹自己“也就这样了”，“我当年也算比较早升到副处的，可是从副处到正处用了七八年。一开始是没机会、没位子，慢慢的年纪大了，干部越来越年轻化，自己不太符合形势和条件了。总算熬到正处，心里明白想更进一步没什么指望，现在有点混日子的感觉。反正手头的工作照常做，不求有功，但求无过，也不会再去想搞点什么创新了。”
在采访中记者感受到，与升职“天花板”并生的，往往是公务员的倦怠情绪。遭遇升职困难后，大多数公务员都会出现“不平—郁闷—接受—混日子”的心理波动周期。一位组织干部对记者说，如果公务员改革不能很好地畅通上升通道，就难以从根本上提振整个公务员队伍的“精气神”。
怎么打碎“天花板”
《瞭望》新闻周刊记者在采访中发现，“职务本位”的晋升规则，使得公务员缺乏仕途之外的上升机制，“金字塔”式的行政级别分布让大多数身处“底层”的公务员，唯有“挤行政”这“华山一条路”；一些地方片面理解“干部年轻化”，进一步收缩了“从基层干起者”的上升通道；日渐增多的“空降兵”，更挤占了基层公务员苦苦期盼的晋升资源。这些都是基层公务员遭遇升职之困的重要原因。
“当年一起毕业的同学中，我回到了县里，有的同学去了省直机关，有的去了市里，还有一个进了外交部。当时觉得大家都是公务员，没啥区别。但十年后同学聚会时就发现差距了”。小赵说，“人家起点高，虽然走得也不快、很艰难，但已经高出我一截了。同学里混得最好的已经是副处了，后面还有得升。要是在我们这里，怎么可能？我们局长才是乡科级。”
一些公务员表示，尽管从中央到地方，都鼓励大学生到基层工作，但从升迁角度讲却“一点也不划算”。云南的基层公务员李莉说：“如果从乡镇干起，能到正科就不错了，处级简直是凤毛麟角。但如果是在县里，情况就会好一些。越往上，升迁空间越大。从上级部门下来挂职，也是高起点。”李莉认为，这就是许多基层公务员持续参加公务员考试的重要原因。
“当前的公务员晋升制度遵循"职务本位"原则，即国、(省)部、司(厅)、处、科五级。”辽宁省委党校教授周维强说，在这种职务与层级挂钩的晋升规则中，一个乡镇长无论干了三十年，还是五十年，除极个别的可以干到副处退休，正常情况下正科级就到头了。“这使得一些公务员不愿意呆在基层，不愿意将心思都用在公共事业上，或是穷尽一切办法忙于个人升迁，或是破罐子破摔混日子，这既害了公务员，更不利于国家公务运转。”
近年来，为拓宽基层公务员的上升通道，“公开选拔”、“竞争上岗”等创新方式不断运用到干部选拔实践中。受益于固原市2013年进行的处级干部“公开选拔”，今年36岁的陈伟从乡镇副科越级晋升为副处。“如果没有这条路，再熬十年我也升不到这个级别”。陈伟坦言。然而在现实中，公开选拔、竞争上岗仍然是干部选拔的非主流方式，岗位少而报名者众，每年用来选拔的岗位远远满足不了基层需求。
另外的一些因素，使公务员的上升通道变得更加窘困。比如，由于片面理解“干部年轻化”，一些地方搞任职年龄“层层递减”、“一刀切”，设置科级干部在50岁左右退居“二线”的硬性规定，导致特定年龄段下出现了一大批“天花板”干部。这些基层公务员的职业预期因年龄原因“突然中断”，使他们失去了工作的动力、热情和责任心，造成诸多负面影响。
再如，近年来，从中央到地方的大量“选调生”、大学生村官、国企老总、高校校长、转业军官等“空降干部”，成为了基层公务员升迁的强有力竞争者。特别是对县区以下的基层公务员而言，一个“空降兵”就能使他们盼望、等待了很久的职位预期化为泡影。
记者在采访中也发现，公务员群体中对“当官”没有兴趣的人不在少数，但这并不意味着他们不希望得到认可和升迁。“当官，说实话我觉得自己不是那块料。可问题是除了这个，我没有其他出路。现在很迷茫，不知道未来会如何。”在江苏省某厅工作7年的公务员小沈这样说。
“其实很多公务员并不是一定要当官。公务员是一个职业，而非官职。但与其他行业一样，公务员也需要职业自豪感。我们现在要探索的，就是如何建立仕途以外的上升机制，让每个公务员都能获得职业认可感。”一位组织干部这样说。
一条被闲置的出路
针对公务员对工资低、工作忙、没前途的种种抱怨，不少网友质疑：既然这么痛苦，为什么不辞职？在采访中，一些公务员也向记者流露出辞职的打算，但真正选择离开的人屈指可数。
“我也想过辞职，但不当公务员，我不知道自己还能干什么。不抱这个"铁饭碗"，我就没饭碗了。”隆德县公务员杨建军说，大多数公务员的岗位专业性不强，谁都能干。在一个岗位干时间长了，自己的其他技能都弱化了，管用的本事也没学会，真要辞职下海，怎么与人竞争？
“大家都知道，公务员最大的好处就是稳定，只要不违法乱纪，不想自己走人，基本能干一辈子。”小赵直言自己和同学当初报考公务员，图的就是稳定。“别的不说，就医疗和养老这两块，就令那些已经干了很多年的公务员难以离开。”
“年轻人可能感觉不到医疗报销的好处，到了我这个年纪就很明显了。现在看病那么贵，人年纪大了总有这样那样的毛病，看病报销的钱也要当成收入来看”。做了20多年公务员的南京某厅局级干部说：“再说养老，公务员的退休金与在岗收入差距不大，这也是养老保险完全无法比拟的。”
舍不得主动退出，清退机制也并不畅通。目前，我国公务员的退出机制，包括试用期满不合格取消录用、开除、辞职、辞退、退休、解聘、在职死亡等几种，但真正被取消录用、开除、辞退的个案少之又少。尽管公务员法规定了公务员实行任期制，但在现实中，公务员一旦任职，只要没有不符合法定要件的情况，便可终身任职，直到退休。退出机制实际上成了一条被闲置的出路。
“在多数政府部门，考核只用于评选优秀，奖励先进。没听说哪个公务员因为考核不合格被辞退的。公务员这一行就是你自己不想走，没人会逼你离开。”固原市一位公务员说。
“退出的规定好是好，但实际操作却很难。有些单位没有刚性指标，柔性指标就没法掌握。不能说今年会少了、材料少了，就让办公室主任"下课"吧？”宁夏工青妇系统副处级公务员李翔说。
“一方面人手不足，另一方面人浮于事。如果能把不合格公务员通通清退，或者通过制度激发他们的工作能力和工作热情，"忙闲不均"的问题也能得到解决，更能消除老百姓对公务员群体的误解。”江苏省组织部门一位长期关注公务员现象的人士这样认为。
“与公务员退出机制相配合的，还要健全严格的岗位责任制、考核办法，狠治各种歪风。”中山大学政务学院副院长肖滨教授说，普通公务员虽然级别低，但与百姓接触最密切。只有狠拍“苍蝇”，消灭“级别小但影响坏、数额小但影响大、事情小但性质恶劣”等“三小”现象，才能重塑公务员形象，赢回群众信任。
一些地方探索正在施行。在深圳等地，公务员聘任制已经启动。签劳务合同这个多年来与公务员群体距离遥远的事情，已经成为近年来深圳市新入职公务员的通行做法。据了解，国家公务员局也已开始“研究建立公务员交流与正常退出机制，修改完善辞退规定，着手研究起草辞职、回避规定”。
公务员分类改革“箭在弦上”
多位受访公务员和专家将规范公务员薪资制度、合理确定公务员工作负荷、畅通公务员上升通道和退出机制的希望，寄托于即将展开的公务员分类改革。
实际上，公务员分类改革概念早在2006年公务员法实施时就已提出。如今，随着各界共识的不断积累，公务员分类改革的全面推行似乎已“箭在弦上”。
我国公务员法将分类管理确立为公务员管理的一项基本原则：“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。”这从法律层面确立了公务员职位分类的制度。
其中，行政执法类主要是指行政机关中直接履行监管、处罚、稽查等现场执法职责的职位，主要集中在公安、海关、税务等政府部门；专业技术类则是机关中从事专业技术工作的职位；综合管理类是履行综合管理以及机关内部管理等职责的职位，具体从事规划、决策、组织及机关内部管理等工作。
2010年，经国家公务员局批准，深圳作为唯一试点，全面启动了公务员分类管理制度改革：69%的公务员被划入行政执法类和专业技术类，建立与行政职务级别脱钩的独立职务序列，通过上升通道设计，可让大部分人退休时享受到副处级待遇，这使许多基层公务员看到了希望。
从深圳经验看，公务员分类改革一方面是要“让专业的人做专业的事”，这必须以对人才的专项选拔、定向使用为前提；另一方面，要“使真正做事者获得公平待遇”，职务与职级并行、职级与待遇挂钩的制度探索应运而生。
2013年6月，国家公务员局召集全国十几个省区市的相关政府部门进行座谈，主题就是公务员分类管理政策设计。时隔5个月，十八届三中全会提出，“深化公务员分类改革，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度。完善基层公务员录用制度，在艰苦边远地区适当降低进入门槛。”
随后，中组部、人社部等部门在2014年1月下旬联合召开公务员管理工作会议，公务员分类改革的细节初露端倪。紧接着，山东、河北、广西等地闻风而动，纷纷着手准备公务员分类改革，实行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，解决基层公务员待遇偏低、晋升空间有限等问题。
李莉等基层公务员对此表示期待：“通过公务员分类改革，可以建立专业人才各归其位的职业共同体，也能减少"半路出家"和"角色客串"现象”。但她同时也有点担心，“工作这么多年，所学专业已经淡忘，现在成了个杂家却没有一门精通，该怎么发挥所长？”
而更多的社会公众，则希望公务员分类改革能够逐渐淡化行政系统的官场色彩。全国人大代表朱列玉律师说，通过公务员分类改革，一方面可以让事务性公职人员安心工作，通过积累工作经验和业绩实现待遇的提升；另一方面，也能让握有实权的官员权责匹配，多一些对权力的紧箍咒，少一些对权力的盲目追捧。(注：文中公务员均为化名)
(文/《瞭望》新闻周刊记者叶前范春生白靖利刘巍巍艾福梅张亮)
